“Le renseignement a pour objet de permettre aux plus hautes autorités de l'État, à la diplomatie, comme aux armées et au dispositif de sécurité intérieure et de sécurité civile, d'anticiper et de disposer d'une autonomie d'appréciation, de décision et d'action” .
Aujourd’hui, plus que jamais, dans un monde guidé par de nouvelles menaces, les services de renseignements sont la clé de voûte de la sécurité nationale.
En France, les services de renseignements sont composés de six entités. Parmi elles se trouve la Direction Générale de la Sécurité Extérieure (ci-après “DGSE”), rattachée au ministre de la Défense, dont l’objectif premier est de “rechercher à l’étranger des informations secrètes, intéressant la défense et la sécurité nationale” afin d’éclairer le gouvernement français dans sa politique étrangère.
Le renseignement “désigne la collecte d’informations stratégiques sur une personne, une institution, ou encore une technologie” . C’est en effet ce que réalise la DGSE puisqu’elle “recueille l’information cachée, secrète, cruciale pour la sécurité de la France et la défense de nos intérêts à l’étranger” . Afin de parvenir à ces missions, elle détient le monopole du recueil du renseignement clandestin à l’étranger. Il s’agit d’un “service intégré qui concentre, entre ses mains, les diverses capacités de recueil du renseignement : renseignements humain, technique, opérationnel, via les services partenaires et exploitation des sources ouvertes” .
En France, comme dans le monde entier, le renseignement a connu de multiples évolutions au cours des siècles. Même si ses méthodes et sa technologie sont de plus en plus innovantes, cette pratique est très ancienne. Les prémisses du renseignement datent de l’Antiquité, sous l’Empereur Auguste qui met en place un système d'espionnage grâce au service postal. Depuis, la pratique du renseignement n’a cessé d’évoluer sans jamais laisser aucune crise l’affaiblir. Napoléon Bonaparte a exprimé l’importance cruciale des services de renseignement en déclarant “[qu’] un espion bien placé vaut vingt mille combattants”.
Toutefois, la chute de l’Empire marque un affaiblissement important. Il faut ainsi attendre la Seconde Guerre Mondiale et le général De Gaulle pour relancer les services de renseignement, notamment avec la mise en place du Bureau Central de renseignement et d’action à Londres. Après la Seconde Guerre Mondiale, la France décide de mettre en place, et ce de façon concrète, des structures et services de renseignement comme par exemple la Direction de la Surveillance du territoire en 1946. La Guerre Froide marque à son tour un tournant pour les services de renseignement notamment extérieurs ; on considère cette période comme leur apogée dans un monde divisé par le rideau de fer. Toutefois, “après les attentats de New York et Washington (2001), de Madrid (2004) et de Londres (2005), la France va procéder à une réorganisation de ses services qui connaîtront un accroissement 6 des leurs effectifs et de leurs moyens” .
L’Etat de droit français a ainsi pour mission de garantir à tous ses citoyens la paix et la sécurité sur son territoire mais aussi sur le devant de la scène internationale. C’est ainsi que les services de renseignement et notamment la DGSE prennent tout leur sens. Toutefois, elle se voit confronter à une mise en balance permanente entre transparence juridique et secret inhérent au service de renseignement.
Dans quelle mesure le besoin de transparence inhérent à toute société démocratique peut-il nuire à la DGSE, clé de voûte de la défense française ?
Le besoin de transparence a donné naissance à la nécessité grandissante d’un encadrement juridique des activités de la DGSE (1ère Partie). Néanmoins, si ce besoin est légitime dans un État de droit, il ne doit pas être disproportionné aux besoins liés à la nature même et à l’essence même de la DGSE (2ème Partie).
1ère Partie - La nécessité grandissante d’un encadrement juridique des activités de la DGSE pour faire face aux nouvelles menaces
L’évolution flagrante du cadre juridique organisant les services de renseignement (Section 1) est une première réponse à la demande d’un encadrement des activités de la DGSE. Celles-ci sont alors surveillées par un double contrôle permettant de répondre aux exigences démocratiques (Section 2).
Section 1 - L’évolution flagrante du cadre juridique organisant la DGSE
S’il apparaît de manière évidente et regrettable qu’il existe un flou juridique jusqu’en 2013 (Paragraphe A), l’affaire Snowden constitue un tournant majeur pour le droit français du renseignement extérieur (Paragraphe B).
Paragraphe A - Un flou juridique regrettable jusqu’en 2013
La première loi française en lien avec les services de renseignements date du 10 juillet 1991. Celle-ci est relative au secret des correspondances et aux interceptions téléphoniques. C’est alors la première fois que le gouvernement français commence à légaliser les écoutes téléphoniques, technique utilisée notamment par la DGSE. Le cadre juridique mis en place par cet acte est clair : seule l’autorité publique peut demander des écoutes et celles-ci sont contrôlées par une commission composée de trois membres. Si, à l’époque de sa promulgation, cette loi semble d’une grande importance, elle est aujourd’hui obsolète dans la mesure où elle a été pensée dans un monde exempt des nouvelles technologies tels qu’internet ou les téléphones portables.
Par la suite, de nouveaux textes intéressants la DGSE paraissent. En 2008, le Président Nicolas Sarkozy adopte un Livre Blanc sur la Défense Nationale, livre qui fait du renseignement une priorité nationale. Toujours dans la perspective de définir les contours des services de renseignement, la loi du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire vient confier la définition des orientations en matière de renseignement au Conseil national du renseignement, présidé par le Président de la République.
Force est de constater que des évolutions juridiques ont eu lieu jusqu’en 2009. Toutefois, l’année 2013 marque un tournant juridique majeur pour la communauté du renseignement français.
Paragraphe B - L’incidence majeure de l’affaire Snowden au sein de la DGSE
Si un cadre juridique commence à se mettre en place dès 1991, ce sont les révélations faites par Edward Snowden en 2013 qui constituent le tournant majeur pour les services de renseignement. En effet, l’ancien agent de la Central Intelligence Agency, en dévoilant le programme Prism, a mis en lumière une technique de surveillance de la DGSE qui permet à ce service d’examiner chaque jour le flux du trafic internet entre la France et l’étranger en dehors de tout cadre légal. Si les services de l’ancien Premier Ministre Jean-Marc Ayrault ont contesté l’existence d’un tel programme, il n’en demeure pas moins que des évolutions législatives ont eu lieu suite à cette révélation.
En effet, quelques mois après ce scandale, la France adopte des dispositions visant à harmoniser les usages de la surveillance numérique sur de nouvelles bases juridiques. Ainsi, un décret de 2014, modifié le 14 juin 2017, vient donner une définition de la communauté française du renseignement. Par la suite, une loi de programmation militaire pour la période de 2014 à 2019 est adoptée et la loi du 24 juillet 2015 fournit un cadre juridique aux pratiques du renseignement et définit les modalités d’action et de contrôle.
Il apparaît donc, et ce de manière incontestable, que la DGSE est encadrée par différents textes juridiques. Ainsi, ce service répond à certaines exigences d’une société démocratique. Mais alors, la question qui se pose désormais est la suivante : “ Qui surveille les espions ?” .
Section 2 - La dualité du contrôle de la DGSE pour répondre aux exigences démocratiques
Le contrôle de la DGSE est dual : il existe un auto-contrôle découlant de son organisation interne (Paragraphe A) qui est complété par un vaste réseau de contrôles externes permettant de le renforcer (Paragraphe B).
Paragraphe A - L’existence d’un auto-contrôle découlant de l’organisation interne de la DGSE
La crise due à l’affaire du Rainbow Warrior survenue en 1985 provoque de profondes mutations de la DGSE. En effet, la destruction de ce navire par les services de la DGSE amène l’opinion publique à condamner “l’échec technique”8 de cette mission et de la gestion politique de l’affaire.
Une telle affaire est donc à l’origine de nombreux changements au sein de la DGSE. En effet, s’agissant de l’organisation interne de celle-ci, l’échec de 1985 aboutit à la création d’une direction générale et de cinq directions, dont quatre désormais dirigées par des fonctionnaires civils et non plus des militaires. De plus, une Direction de la stratégie voit le jour. Elle a pour mission de “veiller à l’adéquation de la recherche du renseignement aux besoins de ses interlocuteurs quels qu’ils soient, et notamment d’établir un lien privilégié avec tous ceux qui participent à la politique étrangère de la France” . Cette affaire met également en évidence la nécessité de renforcer l’efficacité de la recherche du renseignement ainsi que le besoin de créer une administration s’occupant des ressources humaines et financières.
Toujours dans une optique d’améliorer la performance de ce service de renseignement extérieur, un contrôle interne est opéré par la DGSE elle-même. Cet auto-contrôle découle de l’existence d’un système hiérarchique au sein de la DGSE et il constitue le “premier bon contrôle d’un service de renseignement” selon Arnaud Danjean, député européen. Selon lui, l’auto-contrôle existe forcément par le biais de la hiérarchie instaurée au sein du service. Le problème vient du fait que malgré l’auto-contrôle mis en place, l’administration obéit à un ordre politique extérieur qui fluctue en fonction des présidents. Il existe également une inspection des services de renseignement qui a pour mission d’évaluer les politiques et les services de renseignement et qui s’est vue confier, en octobre 2019, deux nouvelles missions dont l’une concerne les services spécialisés de renseignement.
Toutefois, à ce contrôle interne de la DGSE vient s’ajouter l'existence d’un vaste réseau de contrôle externe.
Paragraphe B - L’existence d’un vaste réseau de contrôles externes des activités de la DGSE pour renforcer le contrôle interne
Un contrôle externe vient aussi renforcer celui mis en place au sein de la DGSE. Un encadrement juridique émerge avec la loi du 9 octobre 2007 . Celle-ci instaure une délégation parlementaire au renseignement. En effet, auparavant, la France était “une des dernières démocraties occidentales à ne pas être dotée d’un mécanisme de contrôle parlementaire de ses services spécialisés” . Cette délégation permet donc de donner un volet démocratique au renseignement.
En plus de ce dialogue entre cette délégation et la DGSE, des autorités administratives indépendantes telles que la Commission nationale de l’informatique et des libertés exercent à leur tour un contrôle. Le contrôle du Parlement consiste en une surveillance des missions de la DGSE mais également des moyens qu’elle dédie à ses activités. C’est ainsi que les lois du 24 juillet et 30 novembre 2015 instaurent un cadre juridique qui “se situe au plus haut niveau des standards européens en matière de garanties et de protection des libertés. Ce cadre législatif assure l’équilibre fondamental entre les deux impératifs que sont la protection de la vie privée, d'une part, et la défense et la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation, d'autre part ”.
En outre, un contrôle est exercé par différents instruments et instances tels que l’Inspection des services de renseignement (ISR) ou encore la Commission de vérification des fonds spéciaux. Plus précisément, et concernant l’ISR, Manuel Valls, Premier ministre (2014 - 2016) déclare : “ [que] Cette création s’inscrit dans un processus visant à garantir l’équilibre entre les objectifs de sécurité et le respect des libertés individuelles et de la vie privée” . Ces instances ont pour objectif de contrôler la légalité de toutes les techniques de renseignement mises en œuvre par les services.
Il faut également souligner que la DGSE n’agit jamais de son propre chef mais agit sous un contrôle politique. L’ancien Président de la République, François Hollande, a mis en place un Conseil de défense hebdomadaire, réunion privilégiée à laquelle est convié le directeur de la DGSE et qui permet au Président de donner ses directives.
La réponse juridique mise en place suite aux différentes attaques montre que le besoin d’encadrer la DGSE est un enjeu actuel de la politique et l’organisation de la défense française. Toutefois, “La question de l’encadrement démocratique n’a pas de réponse définitive dans la mesure où il n’existe pas de référentiel vers lequel faire tendre les attentes, si ce n’est le refus inconditionnel des pratiques les plus problématiques comme la torture” . Ainsi, il est primordial de tenir compte des nécessités de la DGSE et de tempérer ce contrôle.
2ème Partie - Le paradoxe entre les exigences de la DGSE et la demande de transparence de la société française
La DGSE, service secret par excellence, est soumise à deux exigences qui, à première vue, semblent incompatibles : d’une part celle de secret, pilier du fonctionnement de la DGSE (Section 1), et, d’autre part, celle de transparence, pilier de l’État de droit (Section 2).
Section 1 - Le secret, pilier du fonctionnement de la DGSE
L’importance vitale de la culture du secret (Paragraphe A) est un enjeu majeur et actuel pour la DGSE, service secret par excellence. En effet, celui-ci contribue à son efficacité (Paragraphe B).
Paragraphe A - L’importance vitale de la culture du secret
La notion de secret est intrinsèquement liée à l'existence des services de renseignement et l’est encore plus aujourd’hui dans notre société démocratique. L'étymologie latine du mot “Secret” est secretus et signifie “[ce] qui n'est connu que d'un très petit nombre de personnes et ne doit pas être divulgué aux autres” . Toutefois, la notion du secret est intimidante puisqu’elle renvoie à une connotation négative ou une intention de nuire. Néanmoins, pour la DGSE le secret est l’essence même de son travail puisqu’elle permet de réaliser les missions qui lui sont confiées. Il serait ainsi aberrant pour un service de renseignement de mettre en lumière l’intégralité de son travail. L’impact serait dramatique pour la protection des intérêts de la nation en matière de défense, de sécurité et de stratégie géopolitique.
Par ailleurs, un cadre juridique vient structurer cette notion de secret. Pour exemple, le Code Pénal, en son article 413-13, érige la divulgation d’informations secrètes concernant l'identité des agents en infraction. Pour Sébastien-Yves Laurent, professeur à la faculté de droit et de sciences politiques de l’Université de Bordeaux, “ il ne peut y avoir de vie démocratique sans secret d’Etat ” . En effet, la transparence juridique doit être limitée dans ses effets. Si elle est certes importante pour garantir aux citoyens français un État de droit, une transparence sans limite porterait atteinte à la sécurité de la France.
Paragraphe B - Le secret comme gage d’efficacité de la DGSE
La DGSE est le seul service secret français qui s’avoue comme tel. Il se doit donc de respecter strictement le secret en matière de défense nationale, gage de l’efficacité de la politique étrangère. En effet, certaines informations ne peuvent pas et ne doivent pas être connues du grand public (comme par exemple le Secret Défense). L’aspect secret de la DGSE permet de protéger à la fois l’État, les sources de ceux qui travaillent pour ce service de renseignement et la sécurité de la collectivité.
Comme le mentionne la Synthèse de la Revue stratégique, la préservation de la liberté de la France repose en partie sur l’efficacité du renseignement. Cependant, l’efficacité d’un service peut être atténuée lorsque celui-ci se trouve confronté à une importante législation. En effet, d’une part, la loi du 24 juillet 2015 est source d’une plus grande complexité d’utilisation des capacités, celles-ci sont alors soumises à davantage de conditions. D’autre part, les agents de la DGSE doivent désormais faire face à de nouvelles modalités d’autorisation afin de recourir à certaines techniques ; techniques qui ne nécessitaient aucune autorisation jusqu’alors. Comme l’affirme Bernard Bajolet, “c’est le prix de la démocratie”.
Ainsi, si la démocratie exige des services de renseignements, et plus particulièrement de la DGSE, qu’ils se soumettent à un cadre juridique défini et qu’ils acceptent d’être plus transparents, cela ne doit pas nuire à leur efficacité. Cette problématique est ainsi le cœur même de l’existence la DGSE.
Section 2 - La transparence, pilier de l’Etat de droit
La transparence est une exigence démocratique qui permet de renforcer la confiance de la société française envers l’État (Paragraphe A). Néanmoins, celle-ci ne peut être totale, sous peine de porter atteinte à la DGSE (Paragraphe B).
Paragraphe A - L’exigence démocratique d’un besoin de transparence, facteur de confiance envers l’Etat
Selon un rapport de 2018 de l’European Union Agency for Fundamental Rights (ci-après FRA) : “ La culture des services secrets est celle du secret, mais la société exige de plus en plus de transparence. L’élément clé de l’existence des services secrets aujourd’hui est ce que l’on appelle la confiance. La société doit être certaine que les services secrets agissent dans le respect de la loi. Pour cela, les services secrets doivent être plus transparents qu’ils l’étaient auparavant ”. Ainsi, de plus en plus de pays européens essaient de tendre vers une transparence des services de renseignement. Celle-ci peut prendre différents aspects : organisation des pouvoirs, encadrements des activités, budget accordé, communication du service...
Concernant la transparence des politiques européennes de renseignement, la France est en 9ème position . Cette transparence repose sur différents critères tel que l’existence d’un contrôle assurant une séparation efficace des pouvoirs, du cadre juridique, de la transmission des données factuelles, ou encore de la communication publique. Par exemple, la DGSE s’est aujourd’hui plus ou moins intégrée dans l’espace public des réseaux sociaux : on retrouve notamment un site internet sur lequel elle est très attractive notamment dans sa démarche de recrutement.
Toutefois, la transparence et le contrôle peuvent aussi être considérés comme un danger pour la DGSE ainsi que pour l’action permanente qu’elle tend à mettre en place pour lutter contre les menaces extérieures, et garantir à la France une autonomie décisionnaire.
Paragraphe B - L'impossibilité évidente d'une transparence totale de la DGSE
Une commission parlementaire déclare dans le rapport de la FRA précité qu’il est “assez compliqué de parler de transparence pour des services dont l’efficacité dépend du secret ”. En effet, dans un monde où l’information est à la portée de tous, notamment avec l’omniprésence des réseaux sociaux, la réguler et étudier sa véracité est complexe. L’équilibre est donc nécessaire et indispensable dans la survie d’un Etat de droit tel que la France. L’Etat a une responsabilité, puisqu'au-delà de légiférer afin de tendre vers plus de transparence, il doit tempérer celle-ci et la contrôler. La plupart des avancées juridiques mises en place l’ont été suite à des crises tel que le terrorisme. C’est donc de la responsabilité de l’Etat, de tout faire hors crise et en temps de paix, en matière juridique, pour intervenir dans les meilleures conditions lorsque la sécurité du pays est en jeu.
La transparence totale au sein de la DGSE est synonyme de fracture et de faiblesse pour une structure dont les défis sont si importants. De plus, avec l’apparition de nouvelles menaces (terrorisme, cybersécurité, espionnage économique et militaire...), plus que jamais la DGSE intervient sur le devant de la scène internationale. Elle doit donc faire face à de nouveaux enjeux stratégiques de défense et de sécurité, telle que la montée en puissance de la Chine dans la zone d’Asie-pacifique, qui nécessitent des alliances bilatérales ou multilatérales. C’est par exemple le cas de l'alliance Maximator qui a été révélée, entre la France, le Danemark, la Suède, l’Allemagne et les Pays-bas. Ces stratégies géopolitiques sont le fruit d’un travail méticuleux des services de la DGSE qui se doit de rester secret.
CONCLUSION
La DGSE fait donc indéniablement partie de la société démocratique française : elle est la clé de voûte de l’organisation et de la politique de défense extérieure puisque son objectif premier est le respect et la protection de l’Etat de droit à travers la sécurité et la paix du pays. Cependant, face à la diversité et à la multiplication des menaces ainsi qu'au besoin accru d'informations, la DGSE a pour mission de continuer, dans l’ombre, et non dans l’obscurité, de garantir les droits des citoyens français et de protéger ces derniers. Ainsi, le secret n’est pas incompatible avec l’Etat de droit. Aujourd’hui, personne ne connaît les missions, les affaires ou encore les noms des femmes et hommes qui travaillent au sein de la DGSE. La transparence et la mise en place d’un cadre juridique de plus en plus strict sont donc à utiliser avec une grande maîtrise et une extrême précaution.
La mise en place d’un cadre juridique répond donc à la demande de plus de transparence dans un État de droit. Cependant, cette transparence ne peut et ne doit pas être sans limite, sous peine de porter atteinte à l’efficacité des services de renseignements dont la DGSE fait partie. En effet, l’efficacité de celle-ci est gage de sécurité non seulement pour les citoyens français mais également pour la communauté internationale. Tout l’enjeu est alors de trouver un juste équilibre afin que l’encadrement de la DGSE ne nuise pas à son efficacité.
Ainsi, “on pourra toujours regretter que les services ne soient pas soumis à un contrôle plus strict de la part des parlements” . Il faut alors choisir entre voir le verre "à moitié plein ou à moitié vide”.
Les travaux de recherche, de veille et opinions exprimées n’engagent que leurs auteurs et aucunement l’AdEI ou l’IdPD.
